Постановка проблемы.

В российской науке растет критика авторитарного бюрократического управления образованием, связанная с концептуальной несостоятельностью стратегии его развития, давно очевидной для ученых [Образование…, 2002; Ильинский, 2002], с кулуарной выработкой долгосрочных решений государственной образовательной политики [Школа…, 2020: 14, 75, 92–93, 104], неудовлетворительными результатами сменяющих друг друга волн «модернизации», «оптимизации» образования [Зборовский, 2011; Осипов, 2019]. Сложившая система управления образованием в России по комплексу признаков приобрела характер бюрократии (власть группы менеджеров, достигших автономии от управляемой отрасли) [Полутин, Мананникова, 2020].

Пока концептуальный арсенал и понятийный аппарат исследований бюрократии, как правило, служит лишь ее общей социально-философской критике. Без четкой расстановки акцентов и исследовательских приоритетов невозможно детально оценить виды, масштабы, издержки бюрократии и социально-портретные характеристики, поведенческие стратегии слоев и групп менеджеров в сфере образования, внутреннюю неоднородность и распределение власти между управленческими уровнями. Так, распространено ложное суждение, что некий «среднестатистический бюрократ» становится коллективным «бенефициаром» сложившегося диктата в образовании. Отсюда – мнение, что ответственность в равной мере делят все менеджеры в системе образования. Верно ли это утверждение?

С опорой на результаты специальных исследований ученые приближаются (во многом благодаря социально-философскому анализу) к пониманию превращенного и имитационного характера содержания и организации образовательного процесса в масштабе национальной системы образования, их отчуждения от общественной миссии образования [Тхагапсоев, Сапунов, 2016; Донских, 2013, 2015]. То же относится к сфере науки [Багдасарьян, Сонина, 2020].

При более внимательном эмпирическом изучении удается понять социальные технологии этого отчуждения: бумажный прессинг (создание перманентного вала обязательной документальной отчетности на индивидуальном и организационном уровнях) и поддержание профессионально-трудовых перегрузок персонала (типично полторы-две ставки). Обе технологии вызывают неприятие рядовых работников, не оставляют им сил и времени для творческой самореализации и участия в предусмотренном Законом об образовании (Ст. 89) государственно-общественном управлении отраслью. Дополнительными инструментами отчуждения стали навязываемые сверху мнимые вариативность и формализованный до абсурда компетентностный подход [Донских, 2013; 2015; Школа…, 2020: 94–110].

Становятся более понятными сквозные черты бюрократического менеджмента в образовании, проявляющиеся одновременно: деперсонализация управления, когда соблюдение документально-процедурных норм оказывается важнее показателей реальной деятельности; закрытость, авторитарность и директивность на основе всевластия (концентрации полномочий) и минимизация возможностей «обратной связи», критики со стороны управляемых уровней и специалистов; отказ от научного управления и диалога с научно-экспертными сообществами; подмена стратегического управления непрерывно обновляемым бюрократическим набором «проектов»; установка на формализацию показателей деятельности отрасли, лишенная обоснования и противоречащая здравому смыслу; уход менеджеров от индивидуальной и коллективной (организационной) ответственности за неэффективное управление, провалы в достижении поставленных целей в отрасли [Осипов, 2020]. Благодаря формальной легитимации и опривычиванию этих практик они укореняются в отрасли и в более масштабной системе государственного управления [Школа…, 2020: 59–78, 293–301], кажутся большинству персонала «неустранимым».

Для полноты картины предстоит реконструировать черты отдельных групп: педагогический персонал; специалисты, не занятые обучением, но ведущие работу, требующую среднего или высшего образования (психологи, социальные педагоги, логопеды, сотрудники канцелярии и бухгалтерии и пр.); работники, сочетающие деятельность педагога (специалиста) и администратора (завучи, заместители директора школы); директора школ, несущие персонально административную и юридическую ответственность за деятельность организации.

Ниже мы подробнее остановимся на чертах двух последних групп в данном перечне¹. Каково место администратора школы в модели управления образованием на локальном и государственном уровне? Испытывает ли он на себе бумажный прессинг, стремится ли выйти из-под него? Переживает ли он состояние бумажного геноцида, как и большинство учителей? Видит ли перспективы выхода из кризиса образовательной политики?

Предположительно, администраторы школ испытывают меньше неудобств и прессинга со стороны вышестоящей бюрократии, чем учителя. Они – часть этого аппарата и пользуются некоторыми его привилегиями. Но так ли это в действительности? На чьей они стороне?

Профессиональное и социальное самочувствие администраторов.

Эмпирические данные, положенные в основу статьи, получены в межрегиональном комплексном исследовании 2018–2020 гг. с применением выборочных анкетных опросов, хронометража нагрузок, экспертных и глубинных интервью, статистического анализа, контент-анализа ведомственных документов [Школа…, 2020]. База данных опроса включает интервью с 186 администраторами школ со средним стажем в 17 лет и возрастом – 57 лет (156 директоров и 30 заместителей) в трех регионах: Санкт-Петербурге (30%), Новгородской области (51%), Алтайском крае (19%). Выборка соответствует совокупности занятых на административных должностях в общеобразовательных школах по полу, возрасту, стажу в должности.

В вопросе об общей удовлетворенности работой в основных должностных группах персонала применена зеркальная шкала вариантов ответов (табл. 1), она говорит о преобладании положительных оценок, но в этом общем преобладании невелика доля абсолютной удовлетворенности.

Таблица 1. Ответы школьного персонала на вопрос «Удовлетворены ли вы в целом своей работой в системе образования?», %

Общая удовлетворенность работой свойственна каждому третьему администратору. Совокупная неудовлетворенность охватывает седьмую их часть. Среди должностных групп в школе администраторы больше всех удовлетворены работой, более всего: материальным стимулированием – 52% (соответственно у учителей и специалистов – 40 и 36%) и возможностями служебного роста – 88% (у учителей и специалистов по 65%). Именно этими сторонами обеспечивается их профессиональная стабильность, корпоративный дух, приверженность дисциплине в управленческой иерархии. По удовлетворенности другими составляющими трудовой деятельности (отношениями в коллективе, моральным стимулированием, режимом работы, оснащенностью техникой и литературой) администраторы уступают учителям и специалистам.

На распутье: оценка образовательной политики государства.

Половина администраторов оценивает развитие российского образования критически: четверть полагает, что образование находится в кризисе; столько же признает, что отрасль движется в неверном направлении. Другая половина, возможно, разделяя ответственность за неудовлетворительные результаты управления, занимает более лояльную позицию и говорит, что в этом развитии есть плюсы и минусы (32,7%), нерешенные проблемы (20%). Успешным в целом развитие отрасли называет каждый сотый администратор.

Восприятие образовательной политики также критично: неверной ее считает половина администраторов (51%), проявляют лояльность, признавая, что этой политике «не удается решить многие проблемы», 35 %, и в целом правильной – 3%. Многие уклоняются от ее оценки даже в анонимном опросе (12%).

Итак, администраторы занимают более приверженную, в сравнении с учителями, позицию в школах и чаще лояльны к недостаткам сложившейся модели управления образованием. Однако на деле такая приверженность неустойчива, что видно по оценке недостатков макроуправления образованием.

Обсуждая острые проблемы школьного образования, администраторы, как и рядовые учителя и специалисты, выдвигают на первое место избыточную бумажную работу (в этих группах, соответственно, 76, 75 и 78%). Столь же остро воспринимается недофинансирование государством (соответственно, 75, 77 и 77%). В таких условиях становится крайне острой проблема трудовых перегрузок (соответственно, 73, 60 и 63%).

Большинство администраторов ведут бумажную работу ежедневно (91%), но тратят на нее разный объем времени (табл. 2).

Таблица 2. Недельная длительность бумажной работы администраторов, %

При средней длительности бумажной работы в неделю, равной 17,3 часа, выделяется три группы: до десяти часов (28%); 10–20 часов (32%); свыше 20 часов (40%).

Столь заметные различия в продолжительности бумажной работы связаны с неодинаковой технической оснащенностью школ и разными уровнями ИКТ-навыков персонала. Но эти различия, как показали экспертные интервью, определяются также инициативностью и успешностью передовых руководителей как в деле оптимизации внутреннего документооборота, так и в сопротивлении вышестоящим органам, навязывающим несвойственную отчетность. Однако такое «повстанчество» администраторов вынуждает их впоследствии отстаивать свой статус.

Школы, обслуживающие сельскую местность.

В штате таких образовательных заведений, как правило, нет сотрудников канцелярии, способных взять на себя часть бумажной работы (хранение, архивирование, получение, отправка, распечатка, подготовка типовых документов – справок, характеристик, ответов на письма и т.п.). У директоров сельских школ обычно меньше заместителей, чем у городских, они испытывают больший бумажный прессинг, выливающийся в среднем в 18 часов бумажной работы в неделю. Среди них больше доля тех, кто занят ею по 20 и более часов (соответственно, 46 и 37%).

Бумажная работа администраторов сельских школ специфична: большую ее долю составляет документальное оформление доставки детей из окрестных деревень в школу и обратно, подгонка расписания уроков и внеурочных занятий, питания под логистические и технические возможности, в которые нередко вмешиваются погода, ресурс техники, здоровье водителей школьных автобусов.

Сельско-городская специфика бумажных нагрузок администраторов подтверждается в межрегиональном аспекте: в Новгородской области, регионе с наименьшей численностью и плотностью населения, средние показатели бумажных нагрузок выше, чем в мегаполисе (Санкт-Петербург). Объяснять это обстоятельство можно неодинаковыми уровнями финансирования школ: чем более урбанизирована территория, тем больше финансовых ресурсов (бюджетных и внебюджетных ассигнований, спонсорской поддержки и др.). Соответственно, штатная структура позволяет лучше обеспечивать кадрами и техникой бумажную работу, реально снижая ее объемы и тяготы для администраторов. При этом связанные с уровнями урбанизации различия в оценках бумажного прессинга не устраняют общих перекосов в информационных потоках в школьной системе страны.

Администраторы как агенты бумажного прессинга.

Лишь каждый восьмой администратор считает, что ругать и наказывать учителей и сотрудников за случайные, ненамеренные ошибки в бумажной работе не надо, ведь речь идет о «бесполезных бумагах». Две трети школьных администраторов предпочитают ограничиться устным замечанием, предупреждением, если речь идет о действительно важных документах. И лишь четверть администраторов склоняется к необходимости наказывать всех допустивших неточности в документах.

В корпусе администраторов в целом сложилась лояльность к «нарушителям» как признание ненужности и избыточности большей части бумажной работы. В личностном плане большинство школьных администраторов, за исключением тех, кто ориентирован на служебный рост и работу в органах управления, несомненно ближе к массе учителей своих школ, чем к отъявленным бюрократам.

В типичной муниципальной школе нет определенной шкалы наказаний за нарушение «бумажной дисциплины» Администраторы стремятся воздействовать на таких нарушителей устно, тет-а-тет. Финансовые наказания практически отсутствуют в распоряжении школьных администраторов, однако сами они могут попадать под штрафы, налагаемые вышестоящим органом управления или контролирующим ведомством².

Увеличение объемов отчетности, казалось бы, должно вести к улучшению управления школьным образованием. Однако большинство школьных администраторов считает, что этого не происходит ни на уровне учреждения, ни муниципальной, региональной и всероссийской школьной системы.

Вероятно, личные впечатления школьных администраторов и их информированность о характере и результатах образовательной политики не позволяют им верить в улучшение управления, особенно принимая во внимание слабость или отсутствие обратной связи топ-менеджмента с нижестоящими уровнями отрасли и уже отмеченную ранее идущую сверху информационную закрытость в ведомстве. В этом плане критичность администраторов городских школ выше, чем среди коллег из сельских школ, и достигает пика в мегаполисе.

«Тяжела ты, шапка бюрократа».

Администраторы школ, будучи частью отраслевой бюрократии, несут те же тяготы бумажной работы, что и остальные группы персонала [Школа…, 2020: 320–337]. Они как низовые агенты бумажного прессинга сами испытывают перекосы в распределении бумажной работы. Лишь каждому десятому из них удается равномерно распределять ее по времени, каждый четвертый признает невозможность справиться с бумажным прессингом, две трети периодически сталкиваются с «завалами». Такая ситуация характерна для сельских и городских школ всех регионов.

Три четверти администраторов школ считают, что объемы отчетности от школы за 2–3 года, предшествующие опросу (2016–2018 гг.), возросли, что усилило противоречия бумажной работы [там же: 262–272], осложнило функции школьного менеджмента и повысило трудовые нагрузки на администраторов школ и муниципальные и региональные органы управления образованием.

Как справляются администраторы российских школ с возросшей бумажной работой, с обеспечением ее планомерности?

Возраст таких специалистов заметно дифференцирует мнения о ее планомерности и равномерности: среди молодых администраторов (25–30 лет) доля тех, кто считает равномерным ее распределение, в четыре раза больше в сравнении с более старшими коллегами (соответственно, 33 и 8%).

«Бумажная нагрузка» влияет на другие обязанности администраторов: более трех четвертей (76%) признали, что исполнение всех требований наносит ущерб делу в целом. В преобладающей возрастной группе администраторов (30–40 лет) подобные заявления достигают критического уровня (92%), усиливается нехватка времени на внутришкольные дела, раздражение из-за бумажной работы и латентное сопротивление ей.

Таблица 3. Ответы администраторов на вопрос: «Чем мешает бумажная работа в школе?», %

При общих небольших различиях, связанных с демографическими, региональными и профессиональными признаками администраторов, в их массе есть заметные отклонения в оценках того, чем именно бумажная работа мешает их деятельности. Подавляющее большинство считает, что она не оставляет достаточного времени для работы с детьми (94%), усиливает зависимость школы от вышестоящих органов и сокращает возможности творчества (62–79%) делает работников слишком зависимыми от начальства и нарушает отношения между работниками (31–33%).

Последнее мнение не доминирует, но все же свойственно трети школьных администраторов, что настораживает, подтверждая сходное мнение подавляющего большинства учителей: перекосы бумажной работы разрушают позитивные отношения в педагогических коллективах. Остановимся на этом подробнее.

Признание разрушительного влияния на отношения коллег характерно для молодых (начинающих) администраторов, но еще более характерно для городских школ (доминируя в мнениях администраторов школ мегаполиса), имеющих сложную иерархическую организацию и формализованный стиль работы. Сельские школы с небольшими учительскими коллективами, как правило, многие годы живут и работают как одна сплоченная трудовая семья, нередко соседствуют и ведут приусадебное хозяйство в одном селе без строгой должностной иерархии, с личностной открытостью и взаимовыручкой, менее подвержены влиянию бюрократически формализованной бумажной работы.

Негативный тренд бюрократического управления состоит в неуклонном росте объемов бумажной работы, о чем говорят три четверти администраторов. Но лишь каждому шестому из них удается хорошо спланировать работу с документами, а 80% признают недостатки в этом планировании. Растет и прессинг в нерабочее время через мессенджеры.

Техническое оснащение многих школ не отвечает нуждам администраторов. Далеко не в каждой из них есть рабочие места администраторов с офисной техникой. Все встают в очередь к компьютеру с интернет-подключением, чтобы в срок выполнить задания «сверху».

Методология бумажной работы тоже вызывает упреки: более половины ее не нужна никому и дублируется; формы часто меняются при отсутствии четких инструкций, образцов и обучения по заполнению; она не подвергается анализу и не применяется в управленческих решениях. От администраторов требуется быть юристами, методистами, переговорщиками, маркетологами, кадровиками, рекламщиками, специалистами по логистике, безопасности и статистике, продвинутыми пользователями компьютеров и любой офисной техники, что далеко от их должностных обязанностей.

Есть ли выход?

Пятая часть администраторов считает, что выход возможен, каждый второй – откровенный пессимист. Треть затрудняется с ответом. Сильнее пессимизм и затруднения среди молодых администраторов, в городских школах и Санкт-Петербурге (табл. 4).

Таблица 4. Ответы администраторов на вопрос «Возможен ли выход системы образования из-под бумажного вала?», %

Пессимизм администраторов коррелирует с признаками их выгорания, сомнением в правильности выбора профессии и полезности своего труда, с неудовлетворенностью работой, готовностью уйти из школы. Среди причин, склоняющих их к последнему решению, на первом месте – бумажный вал стал невыносим (30,4%), на втором – возраст, ухудшение здоровья (25%) и нервная система не выдерживает (13,1%), на третьем – экономические мотивы: невозможность жить на предлагаемую зарплату (15,8%) и наличие более выгодного предложения (1,3%). Только 1,3% отмечают неважные отношения на работе как причину возможного ухода.

Очередной «жест» отраслевого топ-менеджмента в виде рекомендательного письма о сокращении учительской отчетности от нынешних 95 до 5 видов документов³, воспринимается администраторами только с грустной иронией. Их каждодневная включенность в жизнь школ, их опыт, осведомленность о каналах и механизмах власти, правилах и перекосах информационных потоков заслуживают того, чтобы отнестись к их мнению по обсуждаемой проблеме с доверием и тревогой.

Заключение.

Администраторы школ являются низовым эшелоном образовательной бюрократии, который практически применяет бумажный прессинг к рядовому персоналу. Но в этом эшелоне господствует скепсис в отношении нынешней образовательной политике, неверие в целесообразность действий вышестоящего менеджмента.

Будучи дисциплинированными и надежными, подчиняясь бюрократическим правилам бумажного прессинга, администраторы школ выступают за сохранение и развитие российской школьной системы, за спасение учительства от бумажного геноцида. Они понимают, что бюрократическое управление российским образованием наносит ущерб миссии образования в обществе, качеству работы с детьми, возможностям творчества в этой интеллектуальной по своей природе сфере, профессиональным отношениям ее работников.

Слабость школьных администраторов состоит в отсутствии у них концептуального понимания нынешней ситуации, перспективы и стратегии преодоления бюрократии в отечественном образовании. Администраторы – исполнители чужой политической воли, их масса не «вооружена идейно», в том числе и из-за дефицита социологического понимания образования, его институциональных функций.