Украина в Стратегии национальной безопасности США

В условиях, когда Соединённые Штаты предоставляют Украине беспрецедентные объёмы военной помощи, представляется крайне важным оценить, какое место Украина занимает в системе национальных приоритетов США.

Для этих целей целесообразно обратиться к основному доктринальному документу в сфере национальной безопасности, а именно к Стратегии национальной безопасности Соединённых Штатов Америки. С момента окончания холодной войны и по сегодняшний день было обнародовано 15 таких документов. Нынешняя стратегия администрации Байдена – Харрис, опубликованная 12 октября 2022 г., будет рассмотрена отдельно. Что касается остальных документов, то рассматривая их в исторической ретроспективе, необходимо выделить ряд вопросов, затрагивавших национальные интересы США.

Распад СССР вызвал, помимо бурного ликования, крайнюю обеспокоенность государственных должностных лиц, ответственных за стратегическое планирование в США. Они фактически разделились на два лагеря. Одни полагали, что наследие Советского Союза живо и стратегия национальной безопасности должна строиться на защите от единственного государства, способного уничтожить США. Озабоченность ситуацией, связанной с вопросом размещения советского ядерного наследия, выразилась в готовности Соединённых Штатов выступить посредником в подписании Лиссабонского протокола, а затем и Будапештского меморандума. С другой стороны выступали те, кто считал, что с распадом биполярной системы международных отношений и исчезновением реальной военной угрозы выживанию США сам концепт национальной безопасности перестал быть актуальным, а роль и место США в мире – определёнными¹. Выходившие в 1990-е годы документы в сфере национальной безопасности, дают представление как о вызовах и угрозах, так и о возможностях внешне- и военно-политического развития, которые США видели в связи с образованием новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза.

Стратегия национальной безопасности 1993 г., обнародованная администрацией Дж. Буша-старшего, упоминает Украину (наряду с Белоруссией и Казахстаном) один раз в контексте вопросов соблюдения Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО)².

В стратегиях администрации У. Клинтона тема Украины стала центральной именно в вопросе нераспространения ОМУ. Одним из широко признаваемых внешнеполитических достижений Клинтона является успешный трансфер оставшегося после распада Советского Союза ядерного оружия в Россию. В документах с 1994 г. по 2000 г., подчёркивается роль США во включении Украины, Белоруссии и Казахстана в режим ДНЯО³. В контексте Украины отмечается успешная ратификация Договора СНВ, подписание Лиссабонского протокола, укрепление режима контроля за ракетными технологиями⁴. При этом рассмотрение вопросов продвижения демократии всегда идёт в связке с Россией, которая представляется ключевым государством в этой сфере⁵. Приветствуются демократические и рыночные реформы, а Соединённые Штаты заявляют о нацеленности на поддержание международных усилий для выделения целевой помощи Украине⁶. Отдельно отмечается продвижение инициативы «Партнёрство ради мира» в рамках взаимодействия стран НАТО с новыми независимыми государствами по вопросам безопасности и укрепления американо-украинских отношений⁷. В этой связи отмечается и Основополагающий акт России – НАТО 1997 г., стимулирующий партнёрские отношения с Россией. Администрация Клинтона отмечает, что жизненно важные интересы США заключаются в успешной эволюции как России, так и Украины в демократические рыночные страны, интегрированные в мировое сообщество⁸. Важной вехой во взаимодействии США и Украины является действие специальной двусторонней комиссии Гора – Кучмы, названной по именам тогдашних вице-президента США Альберта Гора и президента Украины Леонида Кучмы, основной целью комиссии называется интеграция Украины в ключевые европейские, трансатлантические и глобальные институты, а основные направления деятельности включают поддержание верховенства закона на Украине, а также закрытие Чернобыльской АЭС⁹. В 1999 г. озвучивается инициатива США по включению как России, так и Украины в ВТО. Также объявляется о создании программ по обмену в сфере образования¹⁰.

11 сентября 2001 г. положило конец периоду стратегического «вакуума», тем самым сместив фокус с последствий распада СССР и политики «демократизации» новообразованных государств. В Стратегии национальной безопасности 2002 г. Украина уже не упоминается. В редакции документа 2006 г. Украина упоминается всего 3 раза. Во-первых, о ней говорится в контексте произошедших цветных революций. Кроме того, звучит тезис о продвижении вступления России и Украины в ВТО, последняя достигнет этой цели раньше, уже в 2008 году. И, в-третьих, говорится о партнёрстве России и Украины с Североатлантическим альянсом, продолжающим расширять своё влияние уже за пределами границ стран-членов¹¹.

В Стратегии 2010 г., выпущенной при администрации Барака Обамы, Украина не упоминается. Документ 2015 г. был обнародован уже в конце срока президентства Обамы, что напрямую связывается с событиями 2014 г. и присоединением Крыма к России. В нём Украина упоминается в связи с вменяемым России нарушением территориальной целостности соседней страны и сопутствующих темах энергетической безопасности, демократических ценностей и сотрудничества с НАТО¹².

В Стратегии Дональда Трампа Украина звучит в контексте угрозы, исходящей со стороны России в рамках соперничества великих держав¹³.

Таким образом, анализ доктринальных документов позволяет сделать вывод о том, что Украина как государственный актор долгое время представляла опосредованный интерес для США и упоминалась в направлениях реализации стратегии национальной безопасности в связке с Россией: либо в контексте желания США видеть, как обе страны идут по одному пути развития и при этом Россия выступает в качестве лидера, либо Украина фигурировала как жертва российских односторонних действий.

Украинская повестка в стратегии Байдена – Харрис

В свежеопубликованной стратегии Байдена – Харрис Украина упоминается 33 раза, примерно с такой же частотой, как и в стратегиях Клинтона. Основной контекст, в котором используется Украина, связан с происходящими в настоящее время событиями, и рассматривается сквозь призму угроз, исходящих от России.

Также в стратегии говорится о критическом значении поддержания динамично развивающейся военно-промышленной базы США, способной не только к производству имеющихся комплексов вооружений, но и к инновационной деятельности в условиях эволюции боевой обстановки¹⁴.

Примечательно, что авторы стратегии не гнушаются формулировками, предполагающими возложение ответственности за жертвы в украинском конфликте на Россию. Более того, США стремятся к тому, чтобы этот конфликт стал стратегическим поражением для последней¹⁵. Интерес представляет и привязка возможности глобальной интеграции той или иной страны к соблюдению ей фундаментальных принципов Устава ООН¹⁶.

Предмет украинского кризиса представляется настолько выгодным в стратегическом контексте, что в документе он привязывается к целому ряду проблем:

- Переход от традиционных энергоносителей к «зелёной повестке»; - Продовольственная безопасность; - Европейская безопасность; - Укрепление демократических режимов, в том числе в Грузии и Молдове; - Миграционный кризис; - Изменение климата и рост цен; - Сотрудничество в Арктике¹⁷.

Таким образом, украинская повестка позволяет США расставить приоритеты и очертить спектр вопросов, где они намерены проецировать национальную мощь в целях поддержания собственного глобального лидерства. Однако самой целесообразной инвестицией в национальную безопасность США, по мнению американского эксперта Э. Кордсмана, стала помощь, которую Соединённые Штаты оказали непосредственно Украине¹⁸.

Программы американской военной помощи Украине

Характеризуя те программы, по которым в настоящее время Соединённые Штаты оказывают поддержку Украине, необходимо отметить, что помощь предоставляется по трём направлениям: военному, гуманитарному и финансовому. Она осуществляется через соответствующие ведомства – Министерство обороны, Государственный департамент и Агентство США по международному развитию.

К октябрю 2022 г. финансовая помощь Украине со стороны США оценивалась в размере 15 млрд долл., причём по большей части она была предоставлена в форме грантов, в отличие от сумм, направленных ЕС в качестве займов. Гуманитарная помощь составила чуть менее 10 млрд, военная – около 30 млрд долл.¹⁹, что составляет около 70% всей оказываемой военной помощи Украине. Однако здесь важно уточнить, что почти половина этой суммы выделена не на прямые поставки вооружений Украине, а на займы для их будущей закупки Украиной и другими странами у США²⁰.

Программы, по которым Украине поступает помощь, включают в себя:

1. Presidential Drawdown Authority, то есть непосредственно через распоряжение президента. Такие трансферы авторизованы Конгрессом США в соответствии со статьёй «экстренные случаи». По официальным данным, было выделено почти 11 млрд долл.²¹, однако непосредственно освоено чуть более 9 млрд., в связи с тем, что с 1 октября 2022 г. в США начался новый финансовый год;
2. Инициатива помощи обеспечения безопасности Украины (Ukraine Security Assistance Initiative);
3. Финансирование вооружённых сил зарубежных стран (Foreign Military Financing, FMF);
4. Поставка «излишков» вооружений и военной техники ( Excess Defense Articles program) .

Что касается дальнейших перспектив поставок американских вооружений, то представляется, что её объемы будут только нарастать в условиях продолжения военных действий на территории Украины. Прошедшие в США промежуточные выборы выявили слабую оппозицию предоставляемой помощи. Отдельные негативные высказывания американских политических деятелей относительно объёмов и методов предоставления помощи вряд ли отразятся на общей стратегии действий²². Общественное мнение при этом выглядит более поляризованным – 48% населения (77% из которых составляют сторонники Республиканской партии) не одобряет действия Байдена в отношении Украины, что, однако, не свидетельствует о негативном отношении именно по вопросу выделяемой помощи²³. По мнению ряда экспертов, украинский вопрос используется действующей администрацией для отвлечения внимания от внутриполитических проблем и получения дополнительных очков именно за счёт внешнеполитической повестки²⁴. Об этом свидетельствуют результаты промежуточных выборов, которые не принесли однозначной победы Республиканской партии. В целом, представляется, что масштабы конфликта на Украине не таковы, чтобы они смогли стать реальным препятствием для экономики США, показавшей неожиданный рост в III квартале 2022 года²⁵.

Несмотря на наличие двухпартийного консенсуса в Конгрессе США по вопросу предоставления Украине военной помощи, имеет смысл сказать и о возможных рисках, связанных с передачей вооружений Украине. Это и дальнейшая эскалация конфликта с потенциалом его перехода в ядерную фазу ввиду того, что с ростом непосредственной угрозы российским территориям могут создаться условия, определяющие возможность применения Российской Федерацией ядерного оружия (Основы государственной политики Российской Федерации в области ядерного сдерживания). Другой проблемой может стать неспособность Киева адекватно распределять идущие поставки вооружений, которые могут оказаться в руках нелегальных торговцев оружием, привести к его использования криминальными организациями²⁶. Также существенной опасности подвергается мирное население на оспариваемых территориях.

Заключение

В заключении, отвечая на вопрос, какое место занимает американская военная помощь Украине в системе национальных приоритетов США, необходимо отметить, что она является явной характерной чертой нынешней стратегии национальной безопасности и полностью соответствует её двойственности. С одной стороны, она отражает либерально-ценностный подход, присущий практически любой демократической администрации США с её идеалистическим видением мира. С другой, выступая с точки зрения политического реализма, она решает важнейшие задачи в сфере сдерживания России, сплочения союзников вокруг США, а также предоставляет Соединённым Штатам практический опыт в сфере военного строительства.